《深化政府采購制度改革方案》要求建立集中采購機構(gòu)競爭機制。集中采購機構(gòu)開展競爭，是圍繞著集中采購業(yè)務(wù)，即集中采購目錄內(nèi)品目的采購業(yè)務(wù)的競爭?！墩少彿ā芬?guī)定，納入集中采購目錄屬于通用類的政府采購項目，應(yīng)當委托集中采購機構(gòu)代理采購。作為協(xié)議供貨的電子化平臺，政府采購電子賣場解決的是集中采購目錄以內(nèi)、公開招標限額標準以下的政府采購，也應(yīng)當屬于集中采購業(yè)務(wù)，委托集中采購機構(gòu)執(zhí)行。

目前，中央單位的政府采購電子賣場業(yè)務(wù)均由集中采購機構(gòu)承擔。在協(xié)議供貨制度從中央向地方推廣的過程中，一些地方的電子賣場建設(shè)運營主體卻不是集中采購機構(gòu)，而是財政部門。政府采購電子賣場的運營主體到底是財政部門還是集中采購機構(gòu)？財政部在中央單位開展協(xié)議供貨制度的文件中明確了財政部門和集中采購機構(gòu)的權(quán)責，但政府采購法規(guī)文件中卻缺乏關(guān)于協(xié)議供貨制度的詳細規(guī)定。地方在電子賣場業(yè)務(wù)執(zhí)行中并沒有完全參照中央單位電子賣場的運營模式，而是依據(jù)各自不同的認識確立了不同的運營主體。集中采購機構(gòu)開展競爭，要不要在電子賣場業(yè)務(wù)中開展競爭？如果電子賣場也是競爭的業(yè)務(wù)之一，那么歸屬于財政部門的電子賣場與歸屬于集中采購機構(gòu)的電子賣場之間的競爭，不就成了財政部門和集中采購機構(gòu)之間的競爭嗎？政府采購電子賣場的運營主體歸屬問題本質(zhì)上是協(xié)議供貨標后執(zhí)行中運營主體的歸屬問題，這看似是一個小問題，但正是對這個小問題的不同認識，造成了當前集中采購機構(gòu)不同的發(fā)展狀況，甚至還將影響集中采購機構(gòu)的生存與發(fā)展。對這個問題進行研究，并不是要改變現(xiàn)狀，而是要厘清電子賣場監(jiān)督管理職能和執(zhí)行職能的邊界，同時在集中采購機構(gòu)開展競爭的大背景下探索電子賣場的發(fā)展和集中采購機構(gòu)的未來。

財政部文件對執(zhí)行協(xié)議供貨制度的規(guī)定

財政部在《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫〔2004〕104號）、《中央單位政府集中采購管理實施辦法》（財庫〔2007〕3號）、《財政部關(guān)于進一步做好中央單位政府集中采購工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2009〕101號）三份文件中對中央單位協(xié)議供貨執(zhí)行中各方的職責進行了明確規(guī)定。這三份文件始終貫徹《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于全面推進政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕74號）關(guān)于政府采購管理職能與執(zhí)行職能分離的要求?！吨醒雴挝徽胁少徆芾韺嵤┺k法》（財庫〔2007〕3號）在總則中規(guī)定：“政府集中采購實行監(jiān)督管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的管理體制。財政部是中央單位政府采購工作的監(jiān)督管理部門，負責政府集中采購活動中的各項監(jiān)督管理職責。中央單位和集中采購機構(gòu)履行操作執(zhí)行職能，接受財政部的監(jiān)督管理”。

作為主管部門的財政部，在協(xié)議供貨執(zhí)行中主要承擔了管理職能，負責對協(xié)議供貨或定點采購的管理、執(zhí)行要求和處罰等作出規(guī)定。財政部負責備案的事項有：采購方案（包括擬采用的采購方式、采購進度計劃、供應(yīng)商資格條件、評標或評審標準、中標或成交供應(yīng)商數(shù)量或淘汰比例、服務(wù)承諾條件和協(xié)議有效期等內(nèi)容）；集中采購機構(gòu)組織的協(xié)議供貨、定點采購協(xié)議書副本。負責審批的事項有：集中采購機構(gòu)組織實施協(xié)議供貨采購、定點采購，其實施方案、招標文件、中標結(jié)果、協(xié)議內(nèi)容中需要變更的；政府集中采購的協(xié)議供貨協(xié)議書、定點采購協(xié)議書和財政部門直接支付項目采購合同的變更，涉及支付金額的。財政部對中標供應(yīng)商履約實施監(jiān)督管理，對協(xié)議供貨或定點采購的中標供應(yīng)商進行監(jiān)督檢查。涉及對中標供應(yīng)商處以罰款、禁止參加政府采購活動、列入不良行為記錄名單等處罰的，應(yīng)由財政部依法作出決定。

作為操作執(zhí)行部門的集中采購機構(gòu)，在協(xié)議供貨中主要承擔具體實施的組織工作。集中采購機構(gòu)應(yīng)在協(xié)議供貨或定點采購活動開始前征求中央單位和供應(yīng)商等方面的意見，制定采購方案。采購方案應(yīng)在確定貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單前報財政部備案。集中采購機構(gòu)負責確定和公告協(xié)議供貨、定點采購中標貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單。協(xié)議供貨或定點采購實施中，集中采購機構(gòu)應(yīng)根據(jù)協(xié)議約定對實施情況進行跟蹤和市場調(diào)查，督促中標供應(yīng)商按照協(xié)議規(guī)定履行價格和服務(wù)的承諾。同時，還要按照與供應(yīng)商簽訂的采購協(xié)議內(nèi)容，對協(xié)議產(chǎn)品價格、定點服務(wù)質(zhì)量、供應(yīng)商執(zhí)行協(xié)議情況等進行檢查和監(jiān)測，并淘汰考評不合格的供應(yīng)商。集中采購機構(gòu)作為采購活動的組織者，可以對違反采購協(xié)議規(guī)定的行為向社會進行公告，但禁止評審專家和供應(yīng)商參與政府采購活動、罰款等處罰，應(yīng)由財政部依法作出決定。

作為采購人，中央單位應(yīng)按照財政部規(guī)定和集中采購機構(gòu)公告的協(xié)議供貨、定點采購貨物、服務(wù)項目目錄及供應(yīng)商名單實施采購。供應(yīng)商違反協(xié)議或者不遵守中標承諾的，中央單位可以向集中采購機構(gòu)反映，也可以向財政部反映。

財政部在協(xié)議供貨執(zhí)行的規(guī)定中，始終堅持“管采分離”原則，將協(xié)議供貨的具體組織工作委托給集中采購機構(gòu)。集中采購機構(gòu)一方面按照財政部的規(guī)定，另一方面按照框架協(xié)議中與供應(yīng)商的約定組織開展工作。協(xié)議供貨、定點采購的執(zhí)行以財政部規(guī)定和指定媒體及相關(guān)媒體共同公告的貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單為準，媒體公告結(jié)果不一致時，以財政部指定媒體為準。集中采購機構(gòu)負責公告工作。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，通過網(wǎng)站建立的協(xié)議供貨電子化平臺，早期的功能其實就是代替?zhèn)鹘y(tǒng)媒體公布貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單，即為采購人提供查詢功能，這也是政府采購電子賣場最基本的功能。財政部未出臺協(xié)議供貨制度的具體規(guī)定，地方在執(zhí)行協(xié)議供貨時本應(yīng)參照財政部對中央單位協(xié)議供貨的制度設(shè)計，而現(xiàn)實卻并非如此。

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中的認識分歧

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中，一部分省市嚴格參照中央電子賣場監(jiān)督管理與執(zhí)行運營分離的模式，一部分省市的財政部門并沒有將電子賣場的運營歸屬于集中采購機構(gòu)，而是自己既監(jiān)督管理又執(zhí)行運營。這主要源于人們對誰是協(xié)議供貨公開招標項目的采購人存在分歧。在《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號）廢止之前，協(xié)議供貨項目必須采用公開招標方式確定商品和供應(yīng)商。既然是公開招標項目，就必須有采購人和采購人的委托。協(xié)議供貨項目的采購人是相關(guān)所有預(yù)算單位，然而項目招標過程中不可能所有預(yù)算單位都參與，這就需要一個能代表所有預(yù)算單位的采購人代表，將協(xié)議供貨項目委托于集中采購機構(gòu)。

（一）財政部門作為采購人代表

財政部門作為采購人代表，自然要與中標供應(yīng)商簽訂供貨合同，但這一采購人代表并不是真正的采購人，采購合同也無法確定具體的采購數(shù)量等，因此二者簽署的是一個框架協(xié)議，在這個框架協(xié)議下，再由有關(guān)預(yù)算單位與中標供應(yīng)商簽訂供貨合同。財政部門與中標供應(yīng)商簽署框架協(xié)議，財政部門要負責標后的組織運營工作。因此，財政部門作為政府采購電子賣場的運營主體是沒有問題的。但是，在協(xié)議供貨早期“定產(chǎn)品、定價格、定服務(wù)、定期限”階段，電子賣場僅為采購人提供查詢功能，產(chǎn)品、價格都是通過公開招標確定下來的，作為采購人代表的財政部門并沒有進入執(zhí)行層面。當“定產(chǎn)品、定價格、定服務(wù)、定期限”發(fā)展到“定品牌、控價格、定服務(wù)、定期限”階段時，產(chǎn)品需要不斷更新，進而要求價格進行調(diào)整，然而最初的產(chǎn)品價格是通過招標定價，產(chǎn)品更新的價格依靠什么手段定價呢？除非是通過法定采購方式獲取價格，否則其他一切價格調(diào)整都毫無依據(jù)。在線競價的實質(zhì)是詢價，因此其價格也屬于通過法定采購方式獲取。事實上，只要不是法定采購方式獲得的價格，其他手段獲得的價格從某種意義上講都是對價格的人為干預(yù)。而一旦干預(yù)價格，財政部門就進入了微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的執(zhí)行層面，類似裁判員開始“下場踢球”，自己監(jiān)督管理自己。而《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于全面推進政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕74號）早已明確要求管理職能和執(zhí)行職能分離，管理機構(gòu)不得進入采購市場參與商業(yè)交易活動。

（二）集中采購機構(gòu)作為采購人代表

集中采購機構(gòu)是采購代理機構(gòu)，屬非營利性事業(yè)法人。其是否可以作為協(xié)議供貨項目公開招標的采購人代表呢？事實上，集中采購機構(gòu)因為常年負責集中采購目錄內(nèi)項目的招標工作，對集中采購目錄內(nèi)的品目是最熟悉和最了解的。集中采購機構(gòu)一端連接著采購人的需求，另一端連接著供應(yīng)商的供給，第三端還連接著財政部門的制度政策，在圍繞品目配置設(shè)置進行協(xié)議供貨公開招標以及標后的運營中，集中采購機構(gòu)是最適合承擔采購人代表這一角色的。但是，集中采購機構(gòu)作為采購人代表，也存在著自己委托自己的問題。采購人和集中采購機構(gòu)之間本身是一種制衡，如果自己委托自己，就會使這種制衡失去意義。實踐中，為避免自己委托自己的狀況，集中采購機構(gòu)往往會在機構(gòu)內(nèi)部予以區(qū)分，即作為采購人代表的是一個部門，負責代理業(yè)務(wù)的是另一個部門。集中采購機構(gòu)作為采購人代表負責運營電子賣場，實際上是財政部門賦予其法定招標代理業(yè)務(wù)以外新的業(yè)務(wù)職能。盡管運營電子賣場這一業(yè)務(wù)職能不是法定的，它卻有助于集中采購機構(gòu)更為專業(yè)化。

鑒于以上兩種情況各有利弊，在協(xié)議供貨的具體實施中，也存在著部分省市將以上兩種情況進行綜合的做法。即財政部門作為采購人代表，在協(xié)議供貨項目公開招標階段，與中標供應(yīng)商簽署框架協(xié)議；在標后電子賣場的運營過程中，委托集中采購機構(gòu)負責運營。

電子賣場的發(fā)展與集中采購機構(gòu)的未來

政府采購電子賣場發(fā)展到今天，很多地方已經(jīng)放棄了公開招標方式，取而代之的是公開征集入圍，盡管這種公開征集入圍尚無法律法規(guī)依據(jù)。即使不再采用公開招標方式，采購人代表的問題依舊存在，采購人代表也依舊需要和入圍供應(yīng)商簽署框架協(xié)議。

在政府采購電子賣場向電商平臺學習的過程中，運營主體和傳統(tǒng)電子賣場發(fā)生了一些新的變化。其中，最顯著的特征是電子賣場的運營主體不再是采購人代表。供應(yīng)商的入駐方式、交易規(guī)則由電子賣場制定，供應(yīng)商與電子賣場運營商簽署框架協(xié)議。過去，電子賣場只是作為協(xié)議供貨的電子化執(zhí)行平臺，其建設(shè)運營主體是采購人代表，電子賣場的系統(tǒng)所有者也為采購人代表。如今，電子賣場的建設(shè)運營主體是電子賣場運營商，采購人代表僅采購了電子賣場運營商提供的服務(wù)，而不是采購了電子賣場系統(tǒng)，采購人代表對電子賣場系統(tǒng)只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)。這種情況實際上是將采購人代表的部分權(quán)利和職責讓渡給了電子賣場運營商。但電子賣場運營商除了使用在線競價獲取價格的方式外，其他獲取價格的方式都不是政府采購法定方式。財政部門作為采購人代表，為所有預(yù)算單位提供電子賣場平臺服務(wù)，同時未干預(yù)價格，看起來也沒有“下場踢球”。然而，如果嚴格執(zhí)行政府采購相關(guān)法規(guī)，這種電子賣場平臺服務(wù)仍有待商榷——如果財政部門作為采購人直接采購了電子賣場平臺服務(wù)，那么集中采購目錄內(nèi)的品目必須委托集中采購機構(gòu)執(zhí)行的法定要求又該如何理解呢？

在協(xié)議供貨執(zhí)行的十幾年間，凡是電子賣場的運營建設(shè)由集中采購機構(gòu)承擔的，可以說集中采購機構(gòu)的規(guī)模都是在不斷壯大。反之，電子賣場的運營建設(shè)由財政部門承擔的，要么根本就沒有集中采購機構(gòu)，要么就是集中采購機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模在不斷萎縮。從某種意義上說，電子賣場的平臺服務(wù)取代了集中采購機構(gòu)所承擔的電子賣場運營建設(shè)業(yè)務(wù)。如果集中采購機構(gòu)開展的競爭涉及電子賣場，而相互競爭的集中采購機構(gòu)又都使用同一電子賣場的平臺服務(wù)，競爭的價值何在？如果集中采購機構(gòu)開展競爭，取消其非營利事業(yè)法人性質(zhì)，那么它和社會代理機構(gòu)又有什么區(qū)別？當集中采購機構(gòu)變?yōu)榧兇獾?a href="/zbdl/yczbdl.html" class='con_kwd'>招標代理機構(gòu)，隨著集中采購目錄范圍越來越小、公開招標限額越來越高，集中采購機構(gòu)還會有多少招標代理業(yè)務(wù)？政府采購電子賣場的運營主體問題看似是一個小問題，卻折射著新時代政府采購即將到來的大變革。