案情簡介

2010年9月1日，重慶某旅游開發(fā)有限公司（以下簡稱招標(biāo)人）在重慶市建設(shè)項(xiàng)目及招標(biāo)網(wǎng)發(fā)布了龍水湖景區(qū)步游道及生態(tài)景觀工程（一期）的招標(biāo)公告，重慶某景觀綠化工程有限公司（以下簡稱綠化公司）決定對(duì)該項(xiàng)目投標(biāo)。2010年9月25日，綠化公司以中標(biāo)后將建工險(xiǎn)交給太平洋保險(xiǎn)公司某分公司工作人員歐某某做為名，向歐某某借款40萬元，用于繳納龍水湖景區(qū)步游道及生態(tài)景觀工程（一期）的投標(biāo)保證金，并于2010年9月26日向招標(biāo)人提交該40萬元投標(biāo)保證金。招標(biāo)人認(rèn)為綠化公司和廣州某投標(biāo)人的保證金均通過一個(gè)名為歐某某的賬戶打入，綠化公司和廣州某投標(biāo)人涉嫌串標(biāo)，故取消了綠化公司的投標(biāo)資格，另擇日對(duì)該招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行了招標(biāo)，并拒絕退還綠化公司的40萬元投標(biāo)保證金。

2011年4月28日，原重慶市雙橋區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)作出了[雙建發(fā)（2011）×號(hào)決定]，決定由招標(biāo)人全額沒收廣州某投標(biāo)人和綠化公司各自繳納的保證金40萬元。后綠化公司向法院提起行政訴訟，法院經(jīng)審理后認(rèn)定重慶市雙橋區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)作出的[雙建發(fā)（2011）×號(hào)決定]程序違法，撤銷了該處罰決定。

綠化公司認(rèn)為招標(biāo)人應(yīng)退還綠化公司繳納的保證金40萬元，提起民事訴訟，要求法院依法判決招標(biāo)人退還保證金40萬元。法院于2012年1月4日立案受理。

后招標(biāo)人提出因本案綠化公司涉嫌串標(biāo)，相關(guān)單位擬進(jìn)行行政處罰，請(qǐng)求中止本案的審理，法院于2012年2月16日中止本案的審理，并于2012年10月28日恢復(fù)本案的審理。期間，重慶市雙橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)再次作出的[雙橋經(jīng)開（2012）22號(hào)決定]，認(rèn)定綠化公司和廣州某投標(biāo)人系串通投標(biāo)，但未對(duì)綠化公司的保證金做出處理決定。

法院認(rèn)為，在本案中招標(biāo)人就龍水湖景區(qū)步游道及生態(tài)景觀工程（一期）進(jìn)行招標(biāo)，而綠化公司作為投標(biāo)人對(duì)該景觀工程進(jìn)行投標(biāo)，雙方之間系建設(shè)工程招投標(biāo)法律關(guān)系，在招投標(biāo)過程中發(fā)生的糾紛屬于平等主體之間的民事糾紛。招標(biāo)人的《招標(biāo)文件》屬于向綠化公司發(fā)出關(guān)于龍水湖景區(qū)步游道及生態(tài)景觀工程（一期）的要約邀請(qǐng)，該《招標(biāo)文件》不違反法律規(guī)定，具有法律效力，故對(duì)雙方均具有相應(yīng)的法律約束力。綠化公司根據(jù)招標(biāo)人的招標(biāo)要求參加投標(biāo)活動(dòng)，在向招標(biāo)人提供投標(biāo)文件時(shí)向招標(biāo)人交納了40萬元投標(biāo)保證金，但綠化公司并沒有中標(biāo)，綠化公司與招標(biāo)人之間招投標(biāo)的龍水湖景區(qū)步游道及生態(tài)景觀工程（一期）建設(shè)工程合同沒有成立。而招標(biāo)公告文件第3.4.4項(xiàng)規(guī)定的投標(biāo)保證金不予退還的情形是：

1．投標(biāo)人在規(guī)定的投標(biāo)有效期內(nèi)撤銷或修改其投標(biāo)文件；

2．中標(biāo)人在收到中標(biāo)通知后，無正當(dāng)理由拒簽合同協(xié)議書或未按招標(biāo)文件規(guī)定提交履約擔(dān)保。

根據(jù)招標(biāo)人發(fā)布的《招標(biāo)文件》中關(guān)于投標(biāo)保證金的退還規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)按招標(biāo)文件的承諾退還綠化公司的投標(biāo)保證金，招標(biāo)人沒有退還，屬對(duì)其承諾的違反。因此，法院支持綠化公司要求招標(biāo)人退還其40萬元投標(biāo)保證金的主張。

招標(biāo)人依據(jù)其上級(jí)主管機(jī)關(guān)重慶市雙橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)再次作出的[雙橋經(jīng)開（2012）22號(hào)決定]，認(rèn)定綠化公司和廣州某投標(biāo)人系串通投標(biāo)。但對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)沒收其保證金，有關(guān)單位并未作出已發(fā)生法律效力的相關(guān)決定。因此，法院認(rèn)為系另一法律關(guān)系，在審理中已向招標(biāo)人釋明，應(yīng)當(dāng)另行處理。

綜上，根據(jù)《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第六條、第十三條、第十五條、第二十一條、第二十五條以及《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）第五條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百四十四條之規(guī)定，法院判決招標(biāo)人于判決生效后五日內(nèi)退還綠化公司投標(biāo)保證金40萬元。

法律分析

1、工程招標(biāo)項(xiàng)目中招標(biāo)人不退還投標(biāo)保證金有哪些法律依據(jù)？

首先，投標(biāo)保證金是投標(biāo)人作為民事主體對(duì)其投標(biāo)相關(guān)行為向招標(biāo)人提供擔(dān)保的方式。在提交投標(biāo)文件的同時(shí)，投標(biāo)人或投標(biāo)保函出具方明確聲明，如果投標(biāo)人違反其擔(dān)保事項(xiàng)時(shí)，招標(biāo)人有權(quán)不退還其投標(biāo)保證金。投標(biāo)保證金擔(dān)保的事項(xiàng)應(yīng)符合法律規(guī)定，一般針對(duì)保障投標(biāo)人依法遵守招標(biāo)投標(biāo)程序以及投標(biāo)人中標(biāo)后依法簽約，包括在投標(biāo)截止后不撤銷投標(biāo)文件、中標(biāo)后與招標(biāo)人按照投標(biāo)文件和招標(biāo)文件簽約、按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金；也有的投標(biāo)保證金針對(duì)要求投標(biāo)人將中標(biāo)服務(wù)費(fèi)包含在投標(biāo)報(bào)價(jià)中并按照招標(biāo)人要求對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)代為支付的安排，將按照招標(biāo)文件要求向招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)支付中標(biāo)服務(wù)費(fèi)納入擔(dān)保事項(xiàng)。

投標(biāo)人或投標(biāo)保函出具方在投標(biāo)及向招標(biāo)人提出要約的同時(shí)提交投標(biāo)保證金，不論是以投標(biāo)保函形式由擔(dān)保人提供保證，還是以支票、匯票、現(xiàn)金等形式將保證金款項(xiàng)質(zhì)押給招標(biāo)人，因當(dāng)事人具有相應(yīng)的民事行為能力、意思表示真實(shí)且不違反法律、行政法規(guī)或者社會(huì)公共利益，故該擔(dān)保依法有效，對(duì)投標(biāo)人或相關(guān)投標(biāo)保函出具方具有法律約束力，行為人非依法律規(guī)定或者取得招標(biāo)人同意，不得擅自變更或者解除。在投標(biāo)人做出違反擔(dān)保事項(xiàng)的行為時(shí)，招標(biāo)人依法可以不退還投標(biāo)人的投標(biāo)保證金。

同時(shí)，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十五條規(guī)定，投標(biāo)截止后投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的，招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金。第七十四條規(guī)定，中標(biāo)人無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同，在簽訂合同時(shí)向招標(biāo)人提出附加條件，或者不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金的，取消其中標(biāo)資格，投標(biāo)保證金不予退還。

2、投標(biāo)人在工程招標(biāo)項(xiàng)目中串通投標(biāo)有哪些法律責(zé)任？

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十二條規(guī)定，投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競爭，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。投標(biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益。第五十三條規(guī)定，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，中標(biāo)無效，處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款，對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十七條的規(guī)定，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，中標(biāo)無效；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依照《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條的規(guī)定處罰。投標(biāo)人未中標(biāo)的，對(duì)單位的罰款金額按照招標(biāo)項(xiàng)目合同金額依照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的比例計(jì)算。投標(biāo)人有3年內(nèi)2次以上串通投標(biāo)；串通投標(biāo)行為損害招標(biāo)人、其他投標(biāo)人或者國家、集體、公民的合法利益，造成直接經(jīng)濟(jì)損失30萬元以上；或者其他串通投標(biāo)情節(jié)嚴(yán)重的行為的，屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重行為，由有關(guān)行政監(jiān)督部門取消其1年至2年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格：投標(biāo)人自規(guī)定處罰執(zhí)行期限屆滿之日起3年內(nèi)又有該款所列違法行為之一的，或者串通投標(biāo)情節(jié)特別嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。

綜上，投標(biāo)人串通投標(biāo)的法律責(zé)任涉及民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任；其中，民事責(zé)任包括損失賠償責(zé)任，行政責(zé)任包括中標(biāo)無效、罰款、沒收違法所得、取消投標(biāo)資格甚至吊銷營業(yè)執(zhí)照等。

3、投標(biāo)人串通投標(biāo)是否必然導(dǎo)致招標(biāo)人有權(quán)不退還投標(biāo)保證金？

投標(biāo)人發(fā)生串通投標(biāo)的違法行為，是否必然導(dǎo)致招標(biāo)人有權(quán)不退還其投標(biāo)保證金，是本案涉及的一個(gè)主要爭議焦點(diǎn)。從前述兩點(diǎn)分析來看，招標(biāo)人不退還投標(biāo)人的投標(biāo)保證金的法律依據(jù)有兩個(gè)方面：一是當(dāng)事人的文件安排，即投標(biāo)人投標(biāo)文件和投標(biāo)保證金相關(guān)的承諾和聲明。二是當(dāng)事人僅提交投標(biāo)保證金，但未明確遵循文件安排時(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定。雖然投標(biāo)人串通投標(biāo)屬于性質(zhì)惡劣的違法行為，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但是，招標(biāo)人能夠不退還投標(biāo)保證金的法律依據(jù)中，未當(dāng)然地包括投標(biāo)人串通投標(biāo)。本案中，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督部門決定由招標(biāo)人沒收投標(biāo)人40萬元投標(biāo)保證金的行政處理決定，因出現(xiàn)違法行為被法院撤銷從而未發(fā)生法律效力。而其后行政監(jiān)督部門認(rèn)定原告串通投標(biāo)的決定中，并未作出發(fā)生法律效力的沒收或不予退還的決定，故法院在對(duì)該問題進(jìn)行釋明后，在本案中未支持招標(biāo)人的主張，判決由被告即招標(biāo)人退還原告的投標(biāo)保證金。

需要說明的是，法院在本案中雖然支持了原告的訴訟請(qǐng)求，但是，原告作為串通投標(biāo)的投標(biāo)人，依法應(yīng)承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任，包括賠償招標(biāo)人因其違法行為給招標(biāo)人造成的損失。法院的判決僅針對(duì)投標(biāo)人的投標(biāo)保證金的退還，并未否定投標(biāo)人依法應(yīng)向招標(biāo)人可能承擔(dān)的損失賠償責(zé)任。

4、招標(biāo)人是否可能通過投標(biāo)保證金獲得因投標(biāo)人串通投標(biāo)導(dǎo)致的損害賠償？

本案引發(fā)的一個(gè)思考是，在投標(biāo)人串通投標(biāo)給招標(biāo)人造成損失的情況下，招標(biāo)人如何獲得損失賠償。進(jìn)一步而言，能否通過設(shè)定條件使招標(biāo)人可以不退還投標(biāo)保證金。筆者認(rèn)為，對(duì)于投標(biāo)人發(fā)生串通投標(biāo)等違法情形且給招標(biāo)人造成損失的，例如因投標(biāo)人違法串通投標(biāo)導(dǎo)致當(dāng)次招標(biāo)無效，或者串通投標(biāo)的投標(biāo)人被否決投標(biāo)后因有效投標(biāo)人不足三個(gè)造成當(dāng)次招標(biāo)失敗的，招標(biāo)人可以根據(jù)《合同法》第四十二條規(guī)定追究違法投標(biāo)人的締約過失責(zé)任；此外，也可以在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人在投標(biāo)文件和投標(biāo)保證金相關(guān)的承諾和聲明中將投標(biāo)人發(fā)生違法串通投標(biāo)導(dǎo)致招標(biāo)無效或者失敗作為不予退還投標(biāo)保證金的條件。換言之，如果投標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求投標(biāo)時(shí)進(jìn)行過明確的承諾，那么發(fā)生相應(yīng)情況時(shí)，招標(biāo)人就有權(quán)不退還投標(biāo)保證金。