2017年2月21日《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》國辦發(fā)〔2017〕19號（簡稱《19號文》），提出了工程建設(shè)的監(jiān)管體制機制的改進(jìn)要求，明確了工程建設(shè)組織模式調(diào)整目標(biāo)，指明了建筑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，將深化建筑業(yè)改革工作提到了新階段。

一、全過程工程咨詢試點文件情況

2017年5月2日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》率先在全國8個省市40家試點企業(yè)開展全過程工程試點工作。2018年3月15日，住建部發(fā)出了《關(guān)于征求推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）和建設(shè)工程咨詢服務(wù)合同示范文本（征求意見稿）意見的函》建市監(jiān)函[2018]9號（以后簡稱《住建部征求意見稿》）。2018年11月8日，《國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》（簡稱《兩部委征求意見稿》），并要求于11月16日（周五）前將意見反饋。

兩個《征求意見稿》的出臺，特別是在《住建部征求意見稿》制定者參與的情況下，《兩部委征求意見稿》的發(fā)布是對《住建部征求意見稿》的補充和完善。

二、《19號文》和《兩部委征求意見稿》的對比

在全過程工程試點期間，有必要結(jié)合《19號文》的目標(biāo)與《兩部委征求意見稿》確定的試點辦法進(jìn)行探討，以明晰我國全過程工程咨詢應(yīng)采取的模式。

《19號文》認(rèn)為，全過程工程咨詢業(yè)務(wù)涵蓋在投資咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價咨詢等企業(yè)中，鼓勵這些企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)?！?9號文》中的全過程工程咨詢，是建筑業(yè)的全過程工程咨詢，從項目的全生命周期講主要指工程決策、實施階段的咨詢。全過程工程咨詢的試點工作，要解決工程決策和實施過程中咨詢服務(wù)業(yè)的整合與國際接軌問題。

《兩部委征求意見稿》將全過程工程咨詢劃分成——投資決策綜合性工程咨詢、工程建設(shè)全過程工程咨詢和多種形式全過程工程咨詢服務(wù)。以綜合性工程咨詢促進(jìn)投資決策科學(xué)化，以（工程建設(shè)環(huán)節(jié)）全過程咨詢推動完善工程建設(shè)組織模式，鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務(wù)市場化發(fā)展。并提出了優(yōu)化全過程工程咨詢服務(wù)市場環(huán)境和強化保障措施的要求。

對比《國辦發(fā)[2017]19號文》和《兩部委征求意見稿》，可以發(fā)現(xiàn)兩大重大區(qū)別。其一，關(guān)于工程建設(shè)組織模式，《19號文》的全過程工程咨詢，涵蓋了工程決策和實施兩個階段的“投資咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價等企業(yè)”業(yè)務(wù)，在民用建筑項目中，充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務(wù)；《兩部委征求意見稿》限定在工程建設(shè)環(huán)節(jié)，從工程建設(shè)組織模式中割離出了投資階段的綜合性工程咨詢和多種形式的全過程工程咨詢服務(wù)。其二，與國際接軌，《19號文》要求，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)；《兩部委征求意見稿》則提出，鼓勵咨詢單位與國際著名的工程顧問公司開展多種形式的合作，通過合作與交流，拓展視野，提高業(yè)務(wù)水平，提升咨詢單位的國際知名度。大型咨詢單位應(yīng)積極吸收國際化人才，構(gòu)建跨國網(wǎng)絡(luò)型組織，開拓國際咨詢市場，努力實現(xiàn)全球化服務(wù)。

三、我國工程咨詢服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀

從我國目前的情況看，工程咨詢業(yè)務(wù)“碎片化”的分布在勘察設(shè)計（含投資咨詢）、監(jiān)理、造價咨詢企業(yè)當(dāng)中，重要的項目文件——項目建議書、可行性研究報告、設(shè)計文件、施工圖預(yù)算、招標(biāo)工程量清單、招標(biāo)文件、合同文件、建造過程文件、變更和爭議處理文件和階段性成果，分別由不同企業(yè)完成。各種文件成果之間存在大量的“信息斷層”和不一致，直接導(dǎo)致投資增多、工期延誤、建筑品質(zhì)降低等弊端。“多方責(zé)任主體”共同負(fù)責(zé)，卻難以追責(zé)，造成業(yè)主疲于協(xié)調(diào)，各干系方內(nèi)耗加大，國家、項目利益受損。這種“碎片化”咨詢服務(wù)模式的形成，是我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過度中體制機制博弈過程的產(chǎn)物，已嚴(yán)重阻礙了我國工程咨詢服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展；嚴(yán)重阻礙了我國工程咨詢服務(wù)業(yè)與國際接軌，不能滿足對接一帶一路的要求，難以走出去。

四、全過程工程咨詢應(yīng)采取的模式探討

全過程工程咨詢應(yīng)該怎樣試點？是按《兩部委征求意見稿》試？傳統(tǒng)工程咨詢六個業(yè)務(wù)的疊加？還是1+N（全過程工程項目管理+單項服務(wù)）？怎樣避免重蹈建設(shè)監(jiān)理制、項目管理制、和代建制實施效果不理想的覆轍？是全過程工程咨詢試點時要考慮的。

1、按《兩部委征求意見稿》試點，難以培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。

《兩部委征求意見稿》與《國辦發(fā)[2017]19號文》之間的重大區(qū)別，將會嚴(yán)重影響全過程工程咨詢的走向。如果按《兩部委征求意見稿》實施，決策階段的工程咨詢服務(wù)與工程建設(shè)階段的工程咨詢服務(wù)分別由發(fā)改委和住建部負(fù)責(zé)管理，線路清晰，但打通決策和實施兩階段工程咨詢的全過程工程咨詢難以形成，工程咨詢服務(wù)業(yè)繼續(xù)“碎片化”的狀態(tài)不可避免，工程咨詢服務(wù)業(yè)難以“培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)”，難以與國際接軌。

2、我國現(xiàn)有條件下，由一個工程或咨詢公司完成全過程工程咨詢工作是不現(xiàn)實的。

全過程工程咨詢的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)為業(yè)主和社會創(chuàng)造價值，減少或消除“碎片化”咨詢的“信息斷層”和不一致的弊端。從國際上看，全過程工程咨詢的最優(yōu)模式是一個工程公司或咨詢公司完成全過程工程咨詢所涵蓋的全部業(yè)務(wù)或主導(dǎo)完成工程咨詢的主要核心業(yè)務(wù)。多年來，我國在“碎片化”的咨詢服務(wù)模式下形成的建筑咨詢服務(wù)企業(yè)和人才,基本上都不具備覆蓋全過程咨詢服務(wù)的能力。勘察設(shè)計企業(yè)一般不重視造價咨詢、招標(biāo)代理和監(jiān)理業(yè)務(wù)；造價咨詢和監(jiān)理企業(yè)一般有招標(biāo)代理業(yè)務(wù)卻沒有勘察設(shè)計和投資咨詢能力。我國在目前情況下，由一個企業(yè)或團隊完成全過程工程咨詢是不現(xiàn)實的。

3、全過程工程咨詢試點，應(yīng)緊緊圍繞《19號文》確定的目標(biāo)展開。

通過《19號文》與《兩部委征求意見稿》的對比分析，筆者認(rèn)為，全過程工程咨詢試點，應(yīng)緊緊圍繞《19號文》確定的目標(biāo)展開。

應(yīng)借鑒和參照國際通行規(guī)則開展全過程工程咨詢服務(wù)。第一階段，開展業(yè)務(wù)補短板。應(yīng)當(dāng)由勘察設(shè)計、造價咨詢、監(jiān)理、施工等企業(yè)在自身專業(yè)咨詢服務(wù)的基礎(chǔ)上，采取聯(lián)合經(jīng)營或分包方式主導(dǎo)全過程工程咨詢試點業(yè)務(wù)的展開，即自身專業(yè)服務(wù)和全過程管理加其他專業(yè)服務(wù)，而不應(yīng)當(dāng)是簡單的咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)疊加或全過程項目管理加專業(yè)服務(wù)（1+N）。通過試點，培育全過程工程咨詢國內(nèi)市場，積累全過程工程咨詢經(jīng)驗，逐步消除工程咨詢業(yè)務(wù)“碎片化”現(xiàn)狀，培育出一定數(shù)量和能力的全過程工程咨詢企業(yè)。第二階段，與國際接軌。完成工程建設(shè)組織模式中咨詢服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

各類企業(yè)在試點全過程工程咨詢業(yè)務(wù)時，都要通過開展業(yè)務(wù)、補短板來實現(xiàn)當(dāng)設(shè)計企業(yè)牽頭做全過程工程咨詢時，設(shè)計企業(yè)協(xié)助業(yè)主決策、完成工程設(shè)計和全過程管理服務(wù)，設(shè)計所形成的項目信息通過設(shè)計為主導(dǎo)的全過程管理可以有效的傳遞給造價、招標(biāo)和監(jiān)理咨詢服務(wù)單位，約束施工單位按設(shè)計要求施工，并將各階段信息有效反饋，及時處理實施過程中的問題，提高工作效能。在民用建筑項目中，建筑師負(fù)責(zé)設(shè)計和全過程管理服務(wù)，能充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用，實質(zhì)上是與國際接軌的建筑師負(fù)責(zé)制。此種模式，需要設(shè)計企業(yè)、建筑師提高自身的項目管理和造價能力。

造價咨詢企業(yè)牽頭做全過程工程咨詢時，造價咨詢企業(yè)自身要完成業(yè)主投資控制的目標(biāo)和以造價為主導(dǎo)的全過程管理服務(wù)，勘察設(shè)計階段，有利于開展限額設(shè)計和多方案技術(shù)經(jīng)濟比較，施工階段可以利用自身在造價咨詢服務(wù)時收集的材料、人工等信息，有效開展招標(biāo)、指導(dǎo)監(jiān)理和約束施工單位按設(shè)計要求施工。此種模式，需要提高造價咨詢企業(yè)、造價工程師的設(shè)計管理、項目管理能力和施工技術(shù)管理能力。

當(dāng)監(jiān)理企業(yè)牽頭全過程工程咨詢時，監(jiān)理單位自身要完成項目監(jiān)理工作和以監(jiān)理為主導(dǎo)的全過程管理，可以利用全過程管理所掌握的設(shè)計和造價信息，發(fā)揮施工階段協(xié)調(diào)能力強的作用，在實施階段加強對施工單位的的管控，實現(xiàn)業(yè)主建設(shè)意圖。它要提高監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理工程師對設(shè)計的深入理解、造價管理能力和施工技術(shù)管理能力。

當(dāng)施工企業(yè)牽頭全過程工程咨詢時，施工企業(yè)可以利用自身長期施工過程中形成的工程管理和掌握市場價格經(jīng)驗，促進(jìn)設(shè)計單位提高施工圖質(zhì)量，指導(dǎo)施工企業(yè)采用合理的施工工藝，合理控制造價，減少現(xiàn)場糾紛。它要提高施工企業(yè)、建造師的設(shè)計管理、多方協(xié)調(diào)能力。當(dāng)然，基于回避原則，施工企業(yè)承接全過程工程咨詢業(yè)務(wù)時，不得承接該工程的建造施工工作。

主持全過程工程咨詢的負(fù)責(zé)人除了掌握自身專業(yè)知識外，還要熟練掌握工程建設(shè)基本程序，熟悉工程建設(shè)相關(guān)專業(yè)知識，有豐富的工程建設(shè)經(jīng)驗，有廣泛的資源組合能力和組織協(xié)調(diào)能力。能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各參建單位、監(jiān)管單位各干系方，為工程服務(wù)。

五、結(jié)論

全過程工程咨詢要緊緊圍繞《19號文》，借鑒和參照國際通行規(guī)則開展試點?，F(xiàn)階段勘察設(shè)計、造價咨詢、監(jiān)理、施工等企業(yè)應(yīng)在自身專業(yè)咨詢服務(wù)的基礎(chǔ)上，采取聯(lián)合經(jīng)營或分包方式主導(dǎo)全過程工程咨詢試點業(yè)務(wù)的展開，致力于積累全過程工程咨詢經(jīng)驗，消除我國工程咨詢行業(yè)“碎片化”的弊端，與國際接軌。本文僅是對全過程工程咨詢的個人理解，不妥之處，請批評指正！