PPP項目咨詢機構:PPP項目“小股大債”的政策背景
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PPP項目“小股大債”的政策背景
一般認為,PPP項目“小股大債”并不違規(guī),但存在與現(xiàn)有政策打“擦邊球”,或者與政策精神不一致的地方。這一情況在項目資本金的相關政策中體現(xiàn)最為明顯?!秶鴦赵宏P于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》(國發(fā)〔1996〕35號)中明確,項目資本金是指在投資項目總投資中,由投資者認繳的出資額,對投資項目來說是非債務性資金,項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務;投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益,也可轉讓其出資,但不得以任何方式抽回。盡管在此之后陸續(xù)出臺《國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》(國發(fā)〔2009〕27號)和《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發(fā)〔2015〕51號)對項目資本金的固定比例進行了適當?shù)恼{整,但對項目資本金的屬性界定始終沒有改變,即項目資本金屬于“非債務性資金”,且“不得以任何方式抽回”。
在PPP項目“小股大債”的運作過程中,項目資本金大部分通過股東借款的形式實現(xiàn),且一般計入“資本公積”科目,也有部分計入“其他應付款”科目。如果計入“其他應付款”科目,屬于負債類科目,顯然不符合政策要求的“非債務性資金”。如果計入“資本公積”科目,屬于所有者權益類科目,但“資本公積”一般是指“企業(yè)在經營過程中由于接受捐贈、股本溢價以及法定財產重估增值等原因所形成的公積金”。從表象上看,項目資本金比其注冊資本所占份額多,只能用計入“資本公積”方式處理。但事實上,新設項目公司尚沒有獲得接受捐贈、股本溢價以及法定財產重估增值等機會,不應該產生“資本公積”。因此,計入“資本公積”科目實際上在打政策的“擦邊球”,與項目資本金相關政策提高投資效益、約束投資風險的政策精神并不一致。
此外,PPP項目“小股大債”的結構設計,使得原本應該是股的部分變成了債,穿透來看有謀求固定回報之嫌。有些項目還會要求地方政府提供付息和回購承諾。在先后出臺的《關于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知》(財金〔2016〕32號),《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)等政策文件中都提出,要避免通過回購安排、固定回報承諾進行變相融資,防止政府以回購安排、固定回報承諾等方式承擔過度支出責任。
但必須指出的是,盡管PPP項目“小股大債”有一些不規(guī)范的地方,但目前尚未有政策明確禁止,PPP項目“小股大債”并不一定違規(guī)。而且,在PPP項目“明股實債”已被嚴令禁止,適合同股同權投資的項目難有機會參與,且PPP項目退出渠道相對有限的現(xiàn)實情況下,“小股大債”作為一種在PPP項目各方反復博弈中逐漸被普遍接受的一種融資結構安排,被廣泛運用于現(xiàn)階段PPP項目融資中是不難理解的。
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