根據財金〔2014〕113號文和發(fā)改投資〔2014〕2724號文，可以采用PPP模式的項目必須滿足以下兩個核心要素：一是項目類型上為公共服務、基礎設施類項目；二是財務要求上要能產生穩(wěn)定的未來可預期的現金流（即存在運營內容）。

2017年，財政部下發(fā)了被媒體冠以“PPP項目最嚴新規(guī)”的《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），再次重申了“不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的”不適宜采用PPP模式。

但其實作者發(fā)現，不僅是作者所在團隊提供法律服務的兩個片區(qū)開發(fā)PPP項目，即便是全國示范項目也存在將“招商引資項目”、“僅涉及工程建設，無運營內容的”等從字面理解涉嫌不適宜采用PPP模式的項目納入片區(qū)開發(fā)PPP項目范圍內，如何理解這樣的“矛盾”呢？

1.僅涉及工程建設，無運營內容的單體項目是否適宜納入片區(qū)開發(fā)PPP項目？

作者認為，回答這個問題需要回歸采用PPP模式的目標。“PPP項目的目的無疑是要發(fā)揮項目相應作用，提供相應的公共服務（或產品）。從任何一個建設項目全生命周期觀察，投資建設僅是獲得或形成項目及其服務（或生產）能力的必要措施或必經階段，而實現項目功能、發(fā)揮項目社會經濟效益才是項目所追求的最終目標，以提供公共服務為目標的PPP項目更不能例外。項目是否可按期保證實現服務目標，……尚需通過后續(xù)運營環(huán)節(jié)予以實現。”而連片開發(fā)方式亦旨在通過“統(tǒng)籌規(guī)劃、分期施工”全面提升區(qū)域功能。以某生態(tài)區(qū)PPP項目為例，雖然安置房項目并未安排運營內容，但是提供安置房作為安置拆遷居民的重要方式，其項目啟動的根本目的就是配合區(qū)域功能的綜合提高（包括生態(tài)旅游、現代人居等），以實現采取PPP模式的目標。

因此，作者認為，特定區(qū)域內雖無運營內容的單體項目但客觀上服務于片區(qū)開發(fā)總體項目功能實現，有利于發(fā)揮項目社會經濟效益的，作為子項目納入片區(qū)開發(fā)項目范圍內并無不妥。

2.不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產開發(fā)、招商引資項目等的項目是否適宜納入片區(qū)開發(fā)PPP項目？

“實務操作中，就準經營性及非經營性PPP項目而言，由于項目自身收益有限或者沒有收益，而地方政府財政承受能力有限，為提高項目對于社會資本的吸引力，由政府方將項目周邊特定地塊的開發(fā)權以‘缺口補助’的方式提供給PPP項目公司或者PPP項目社會資本，這正式業(yè)內關注的‘土地開發(fā)權與PPP項目捆綁模式’”。因此，商業(yè)地產開發(fā)、招商引資項目有可能通過“土地開發(fā)權補償模式”進入PPP項目領域。目前有相對明確依據可適用“土地開發(fā)權補償模式”的項目領域僅有軌道交通、收費公路等，詳見表1。

雖然片區(qū)開發(fā)PPP項目能否采用“土地開發(fā)權補償模式”尚無明確的政策依據，但作者認為，若“土地開發(fā)權補償模式”有利于調動社會資本的積極性，有利于片區(qū)開發(fā)總體項目功能實現并發(fā)揮項目社會經濟效益即可以適用。但是在適用過程中，為防止中標社會資本在項目實施過程中“挑肥揀瘦”，應當在供地、開發(fā)順序、付費、違約責任、合同解除等環(huán)節(jié)設置牽制條款，以保證片區(qū)開發(fā)的整體到位。

但目前，即便是軌道交通項目，關于“土地開發(fā)權補償模式”落地的具體要求與細則尚未出臺，故實踐中仍存在不確定性與障礙。

3.涉及國家安全或重大公共利益的項目是否適宜納入片區(qū)開發(fā)PPP項目？

所謂涉及國家安全或重大公共利益的項目，在財辦金〔2017〕92號文中并未采取列舉式的方式予以說明，但業(yè)界一般理解為如監(jiān)獄、軍工等項目。該類項目被排除在PPP模式之外，其根本目的是為了排除社會資本或者說是民營社會資本的介入，確保國家政權與社會穩(wěn)定，故該類項目即不適宜單獨采用PPP模式，也不適宜納入片區(qū)開發(fā)項目中。實踐中，也未發(fā)現有關成功案例。

結語：上述三種或其他原本不適宜采取PPP模式的項目是否可以納入片區(qū)開發(fā)PPP項目還需要結合PPP模式本身的特點和目的來考量，另外也需要結合地方操作經驗，在合法合規(guī)的前提下具體問題具體分析。